《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）文件指出：建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。

專項債券與一般債券的區(qū)別

專項債出臺的底層邏輯：“一個嚴控，兩個堅決”轉(zhuǎn)變?yōu)楦冗M的“法治化、市場化”，專項債是在公開資本市場發(fā)行的，可以看這句話“嚴控地方政府隱性債務(wù)、堅決遏制隱性債務(wù)增量、堅決不走無序舉債搞建設(shè)之路的同時，加大逆周期調(diào)節(jié)力度，厘清政府和市場邊界，鼓勵依規(guī)市場化融資，依規(guī)市場化融資，增加有效投資，促進宏觀經(jīng)濟良性循環(huán)，提升經(jīng)濟社會發(fā)展質(zhì)量和可持續(xù)性”

轉(zhuǎn)變?yōu)楦冗M的融資方式

發(fā)展趨勢

• 舉債主體與權(quán)限

“經(jīng)國務(wù)院批準，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。”這一條規(guī)定了政府舉債都要以省級政府去借，如果市縣需求，由省級政府去轉(zhuǎn)貸。因此，現(xiàn)在各省市發(fā)行地方政府債，即使是各市縣有發(fā)債需求，都統(tǒng)一以省人民政府的名義發(fā)行專項債，然后省政府再轉(zhuǎn)貸給各市縣。各市縣政府是不能直接在資本市場上發(fā)行政府債的。當(dāng)然了，發(fā)債主體主要為平臺公司，國企，事業(yè)單位和相關(guān)部門。

專項債額度如何確定

政策：“各地分類發(fā)行專項債券的規(guī)模，應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院批準的本地區(qū)專項債務(wù)限額內(nèi)統(tǒng)籌安排”“對地方政府債務(wù)實行規(guī)?？刂啤５胤秸畟鶆?wù)規(guī)模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。地方政府一般債務(wù)和專項債務(wù)規(guī)模納入限額管理，由國務(wù)院確定并報全國人大或其常委會批準，分地區(qū)限額由財政部在全國人大或其常委會批準的地方政府債務(wù)規(guī)模內(nèi)根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險、財力狀況等因素測算并報國務(wù)院批準”

解讀：專項債額度按“自下而上申請，自上而下分配”確定

一般由各市縣財政局根據(jù)項目融資需求向省財政廳申請額度，省財政廳匯總?cè)〉那闆r后，向財政部申請全年的發(fā)債額度。財政部根據(jù)各省的項目情況、財政情況、經(jīng)濟情況等各項因素后，審批該省的全年發(fā)債額度。省財政廳拿到全年額度后，再根據(jù)各市縣的財政情況及項目情況，向各市縣分配額度。在分配額度的過程中，由于各市縣財政局各項目需要額度較多，而全省總體額度有限。所以有些省的財政廳要求各市縣在申請額度的同時，報送該融資項目的資金平衡方案。財政廳以此來判斷項目的質(zhì)量，把有限的額度分配到高質(zhì)量項目上。

大家看到了，2022年全國的額度是3.65萬億，前兩天的10萬人大會更加強調(diào)擴大專項債支持范圍和額度預(yù)計到5.6萬億，如果你還不理解專項債的重要性，可以看下圖，近期預(yù)測的穩(wěn)經(jīng)濟計劃：

穩(wěn)經(jīng)濟舉措

• 什么項目可以發(fā)行專項債

九大領(lǐng)域：一是交通基礎(chǔ)設(shè)施，二是能源，三是農(nóng)林水利，四是生態(tài)環(huán)保，五是社會事業(yè)，六是城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施，七是市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，八是國家重大戰(zhàn)略項目，九是保障性安居工程，今年10萬人大會又擴展到“新基建”，領(lǐng)域不重要，重要的是什么項目可以發(fā)專項債：發(fā)行專項債券建設(shè)的項目，應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ検杖氲默F(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規(guī)模。因此，平衡方案里，測算出項目收益未來能夠覆蓋債券本息，就可以發(fā)行債券，一般要求覆蓋倍數(shù)在1.2以上，有些項目甚至能達到2倍甚至3、4倍以上。項目平衡方案是后續(xù)專項債正式發(fā)行時需要披露的文件之一，因為財政廳要求財政局在前期申報額度時就要提供。（至于什么本息覆蓋倍數(shù)，在上篇的詳解中有說到）

以下是項目的三個重點原則

三個重點

以下是負面清單

負面清單

• 專項債和利率和付息

專項債券采用記賬式固定利率附息形式。發(fā)行利率在承銷或招標日前1至5個工作日相同待償期記賬式國債的平均收益率之上確定。專項債券采用記賬式固定利率附息形式，意味著一旦發(fā)行時的利率確定，往后無論國債收益率再怎么變動，都跟這期債券沒關(guān)系了，因為利率已經(jīng)固定。且10年期以下的專項債是一年付息一次，10年期以上包括10年期的，半年付息一次。這些都是政策文件，近期基于穩(wěn)經(jīng)濟的政策，這些規(guī)則都是實時調(diào)整的。

• 發(fā)行期限

專項債券期限為1年、2年、3年、5年、7年和10年，直到現(xiàn)在，專項債的期限已經(jīng)有了大幅放寬?？梢园l(fā)行15年、20年甚至30年。項目選擇發(fā)行期限根據(jù)項目產(chǎn)生收益、覆蓋本息的時間決定。例如某項目在第五年的時候就可以將土地出讓得到收入，并且足以覆蓋本息的時候，就可以選擇5年期。發(fā)行超過5年期，就會多付幾年的利息。但是，因為未來土地出讓或者項目收益都是不確定性，留有足夠的時間才有更大的把握來提高實現(xiàn)預(yù)期收入的可能性。所以，在實際發(fā)行中，很少見到1年、2年、3年的期限，基本以5年、7年、10年為主，當(dāng)然，近三年，也出現(xiàn)了許多20年、30年的項目

• 專項債的儲備和申報

項目發(fā)起：由項目主管部門或?qū)嵤C構(gòu)以項目建議書的形式向財政部門提交需申請專項債的項目。（最開始是作為儲備項目，由財政先進行一輪篩選）

項目準備：準備立項文件、可行性研究報告、一案兩書等（見上文：申請專項債的前期準備資料），資料準備好之后，由發(fā)改部門（有些地區(qū)需要發(fā)改部門審核項目可行性）、財政部門會同實施機構(gòu)進行項目報送，即按要求在省級政府債券管理平臺系統(tǒng)中錄入省級政府債券管理平臺系統(tǒng)。

項目審核：先由各級財政部門對上報的項目進行初審，再由發(fā)改委（有些地區(qū)需要發(fā)改部門審核項目可行性）、財政廳組織專家組進行專家評審

項目入庫：項目庫分為儲備庫、發(fā)行備選庫、執(zhí)行庫三個子庫。一是通過初審的項目納入儲備庫管理。二是通過專家審核通過的項目，從儲備庫轉(zhuǎn)入發(fā)行備選庫，作為發(fā)行項目專項債券的備選項目。三是在上級核定新增專項債務(wù)限額內(nèi)，地方政府結(jié)合項目輕重緩急等因素從發(fā)行備選庫選取項目轉(zhuǎn)入執(zhí)行庫。

債券發(fā)行：在已制定的各省市的專項債額度之下，由財政廳提出全年度項目專項債券發(fā)行方案（或計劃），由各級省財政部門按發(fā)行計劃，請債券發(fā)行機構(gòu)，安排發(fā)行專項債，專項債發(fā)行后，各級財政部門應(yīng)按要求主動披露項目專項債券相關(guān)信息，包括發(fā)行信息、發(fā)行結(jié)果、付息信息、兌付信息、定期信息、重大事項信息等。