2014年2月，**在北京主持召開座談會，專題聽取京津冀協同發展工作匯報并指出：“京津冀協同發展意義重大，對這個問題的認識要上升到國家戰略層面。實現京津冀協同發展，是探索生態文明建設有效路徑、促進人口經濟資源環境相協調的需要，是實現京津冀優勢互補、促進環渤海經濟區發展、帶動北方腹地發展的需要。”

    2015年4月，黨中央、國務院在新的歷史條件下作出了重大決策部署，《京津冀協同發展規劃綱要》的出臺，明確了今后一個時期區域協同發展的頂層設計。2015年12月，京津冀三地環保廳（局）正式簽署的《京津冀區域環境保護率先突破合作框架協議》，以大氣、水、土壤污染為主要防治目標，結合聯合立法，統一規劃、標準、檢測，協同治污等十項措施，聯防聯控，為提升及改善京津冀區域生態環境質量提供工作框架，同時為全國其他類似區域提供示范與借鑒。

    京津冀協同發展中

    環境治理存在的問題

    當下，京津冀三地通過高層會商的形式就區域環境合作問題達成了共識，并簽署了若干合作框架協議。這種會商模式未對現行的立法體制作出改變，也未使現行的組織機構形態在制度層面發生變化，京津冀三地之間通過自主協商、會商機制就可達成，無須外部和國家層面的介入，因此，在協同發展初期實施起來相對簡便，也更易實現。但這種會商制度的弊端也極為明顯──缺乏明確而有力的法律供給，致使三地環境治理合作機制剛性匱乏，弱化了政府在合作治理中的責任觀念，地方保護主義難以破除，利益協調機制難以推進。

    此外，無論是從地理位置、經濟發展、政治地位來看，京津冀的情況各有不同。北京作為首都，在權力資源、政策優勢、公共服務、環境資源的調配方面擁有得天獨厚的優勢，三地功能定位以及經濟發展的差異造就了三地環境治理政策、標準、能力、污染源等方面的不同。同時，由于經濟指標容易量化且可以短期可視，而環境治理難以直接計算在政績考核中且過程漫長，加之不同行政區域經濟發展存在一定的競爭關系，這種評價、考核機制勢必影響政府在污染產業轉移、利益補償機制制定、節能減排義務承擔等方面合作的積極性。

    京津冀協同發展中

    環境治理的突破與展望

    環境破壞非一日之寒，治理亦非一日之功。難題的解決需要上至國家法律，下至公民個體的共同努力，當然也無法脫離政府打破地區限制、協同治理的積極踐行。

    第一，進一步加強京津冀三地政府間的協同合作。建議三地人大常委會法制工作部門在開始擬訂環境治理的立法規劃和年度計劃時，將總體思路向其他省市及時通報。在立法規劃和年度計劃征求意見過程中，應當有三地市民代表參與聽證，廣納良言，達成初步計劃意向后，及時征求其他省市意見。協同立法項目在各自的人大常委會審議過程中，常委會組成人員有重大修改意見的，應當以簡報等形式及時通報其余兩方，確實需要會商修改的，修改方應及時啟動會商機制。同時，對三地共同關注的重點環境治理立法項目、關聯度高并需要協調推動的立法項目，盡可能同步安排在立法計劃的同一檔期，并共同協商公開立法主體、程序以及方式。此外，京津冀三方在宣傳法規、解釋法規等方面也應加強協作，實現資源共享，擴大協同立法項目的實施效果。

    此外，應著眼于三地產業結構的現實情況以及污染源的差異，具化污染物排放的標準細則，統一環境治理方面的制度性標準。建議三地立法機關協同經濟、環保、稅收等各個領域專家共同參與制定、修改環境治理等相關法律法規，將環境治理納入政績考核以及經濟社會發展評價體系的組成部分，對資源消耗、環境損害、生態效益等體現生態文明建設狀況的指標進行量化。厘清環境治理權責邊界，明確政府、企業、公眾三位一體的環保責任清單。健全自然資源資產產權和用途管制制度。同時，由于環境破壞的滯后性以及環境治理的高成本，對于負責環境治理的官員實行自然資源資產和環境離任審計，建立領導干部生態文明責任制、問責制以及終身追究制。對于任職期間所做的環境保護或治理方面的努力，日后若確有成效，應當予以獎勵，此期限亦不以任職期間為限。

    第二，建議京津冀協同發展中的立法模式由初期的“松散式”聯合立法逐步過渡為“緊密式”聯合立法。首先，由初期的“聯合會商式”立法逐步轉變為中期的“專門會商式”立法。由三地選派一定比例代表成立京津冀環境治理小組，對環境治理中需要立法規制的環節和事項進行聯合立法；其次，由中期的“專門會商式”立法逐漸過渡到最終的“剛性授權式”立法。將上述聯合立法機構在組織法中予以明確，其立法權通過全國人大及其常委會明示性授權立法的方式取得，即在授權立法決定中明確其效力等級，秉承區域一體化保護、以環境質量管理為核心、共同但有區別等原則制定區域環境防治法。這種立法方式的過渡也迎合了京津冀協同發展中對法律法規的適用由靈活性向穩定性需求的轉變。

    第三，建立并細化環境治理利益協調補償機制。可以采用政策、資金、實物三種補償方式，并結合對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等多方面措施同步進行。

    首先，完善關于環境治理利益協調補償的頂層設計。出臺京津冀區域內有關補償資金籌集、調配、運作、管理和財政轉移支付、稅收等法律法規細則。對于補償的法律依據、補償的構成要件、補償的模式選擇、補償的范圍時限等予以明確規定，建立三地區域生態補償指標體系。

    其次，設立京津冀區域環境治理專項資金。堅持“誰受益、誰補償；誰污染、誰付費”原則，建立京津冀區域內橫向生態環境補償制度。同時，鼓勵京津清潔技術和生態型產業向河北轉移，旨在從根本上降低京津冀區域污染來源。

    再次，對生態補償實施情況進行及時評估及公布。對生態補償資金使用效益開展專項審計，并將相關結果應及時公布，旨在接受公眾監督。

    總之，環境治理的特殊性在于無法憑借單個行政地區的治理得以終結，人為割裂形成的行政區劃對于環境治理本身而言并無意義，在環境治理合作中，“協同”最為關鍵。所謂“協同”，核心在于協調合作、共同發展，即否定“碎片化政府”，提倡專業分工之下的互惠共贏。