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市級國土空間總體規劃城市設計解讀
導讀
在自然資源部《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》中，明確總體城市設計為國土空間規劃的基礎工作，將城市設計貫穿國土空間規劃建設管理全過程。在指南指導下，城市設計從定位到實施等規劃建設管理均面臨著一系列新的認知和挑戰。準確把握以提升國土空間品質和價值為目標，將城市設計貫穿市級國土空間總體規劃全過程，突出城市設計的協調性、差異性和引導性，對編制以高質量發展為導向的國土空間規劃進行了思考和探索，以期為這項重要工作的順利推進提供參考。
內容來源：中國國土空間規劃
原標題：《將城市設計貫穿于市級國土空間總體規劃全過程——市級國土空間總體規劃城市設計解讀》
作者：
李 汶，清華同衡規劃設計研究院 詳規一所主任工程師
徐 剛，清華同衡規劃設計研究院 副總規劃師,總工辦主任,詳細規劃研究中心副主任
2019年5月中共中央 國務院發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，明確建立“五級三類”國土空間規劃體系。2020年9月《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》（以下簡稱指南）發布，此次指南明確堅持以人民為中心的發展思想，塑造高品質城鄉人居環境，提高國土空間的舒適性、藝術性，提升國土空間品質和價值為目標，明確總體城市設計為國土空間規劃的基礎工作，城市設計回歸政策屬性，將城市設計貫穿國土空間規劃建設管理全過程。
新時期市級國土空間總體規劃（以下簡稱市級總規）編制工作是市級空間發展藍圖和戰略部署，是市級政府空間治理的重要抓手。從內涵上看，城市設計是營造美好人居環境和宜人空間場所的重要理念與積極方法，是促進國土空間高質量發展的重要支撐。在指南指導下，城市設計從定位到實施等規劃建設管理均面臨著一系列新的認知和挑戰。根據指南，結合相關實踐，筆者對認為需準確把握以提升國土空間品質和價值為目標，將城市設計貫穿市級總規全過程，把握城市設計的協調性、差異性、引導性和政策性，對編制以高質量發展為導向的國土空間規劃進行了思考和探索，以期為這項重要工作的順利推進提供參考。
01突出協調性，協調各類空間資源
統籌整體空間關系
在我國生態文明建設總體背景下，從空間邏輯變化的角度上，國土空間是生態文明建設的空間載體，在國土這個空間邏輯下，基于人與自然和諧共生的原則，研究生產、生活、生態的總體功能關系。從規劃管控變化的角度上，強調“城”、“鄉”并重，協調全域“建設空間+非建設空間”的空間資源。運用城市設計，在市級總規不同層面上，協調人居環境建設與山水林田湖草自然的整體空間關系、協調“城”、“鄉”關系，協調各類空間資源的統籌與布局。
指南明確市級總規包含市域和中心城區兩個層次，兩個層次統籌各類空間資源的重點不同，與之相對應的在兩個層次統籌整體空間關系各有側重。在市域層面運用城市設計方法，協調城鎮鄉村與山水林田湖草的整體空間關系，協調“城”、“鄉”關系，對生態、農業和城鎮空間進行全域全要素整體統籌，強化市域整體空間秩序。在中心城區層面運用城市設計方法，整體統籌、協調各類空間資源的布局與利用，細化土地使用和空間布局，側重功能完善和結構優化。同時，應加強市域和中心城區在開敞空間系統、結構性綠地、城鄉綠道、各類歷史文化保護線、文化廊道等重要管控要素的系統傳導和銜接，優化保護開發的約束性條件和管控邊界，并提出控制要求。此外，在區域層面運用城市設計思維，有序協調人居環境建設與自然生態、歷史人文資源之間的關系，明確自然與人文資源管控底線，凸顯區域空間特色，為區域的協調發展提供支撐。
02突出差異性，研判地方特色資源
因地制宜地彰顯特色空間
立足本地自然、歷史人文和建設現狀，尊重地域特點，結合時代特征，發揮比較優勢，彰顯地方特色空間。運用城市設計的方法，堅持一切從實際出發，因地制宜開展規劃編制工作，塑造具有特色和比較優勢的市域國土空間格局和空間形態。
對全域全要素特色資源進行識別和評估。對市域自然山水、歷史文化、民族特色和都市發展等資源進行評估與研究，協同區域文化廊道、國家公園體系，突出山、海、平原等地理和自然特色，體現歷史人文、地方民族特色。根據地方特色資源稟賦，結合上位規劃、市域性質、發展定位、功能布局、制約條件和公眾意愿等，從區域協同、城鄉統籌的高度確定市域整體特色定位，在市級總規中因地制宜突出地方特色和差異性，彰顯國土空間特色。
03突出引導性，加強空間秩序引導
形成城鄉不同地區的分類設計指引
協調城鎮鄉村與山水林田湖草的整體空間關系，促進自然景觀與人工建設和諧共生。注重城鄉空間特色差異性，分類體現城市的繁榮繁華、鎮的舒適寧靜和鄉村的自然質樸，形成豐富的城鄉景觀體系和空間形態。運用城市設計的方法，加強研究城市開敞空間系統、重要廊道和節點、天際輪廓線等空間秩序引導方案，提高國土空間的舒適性、藝術性。
指南針對“歷史文化資源-全域山水人文格局-空間形態重點管控地區-鄉村地區”四類分區，根據四類分區的特點和發展目標，有針對性地提出管控重點，運用城市設計采用相應的管控方法，形成覆蓋城鄉不同地區的分類設計指引，同時結合詳細規劃進一步深化空間形態管控要素和管控方法，加強空間秩序引導，為優化空間形態提供技術支撐和優化。
歷史文化資源方面統籌劃定各類保護線、明確整體保護和促進活化利用的空間要求。以“加強自然和歷史文化資源的保護”為目標，統籌劃定各類歷史文化保護線，保護歷史性城市景觀和文化景觀，針對歷史文化和自然景觀資源富集、空間分布集中的地域和廊道，明確整體保護和促進活化利用的空間要求。
全域山水人文格局則重點對“城市特色景觀地區”提出管控要求，管控的方式在指南中未做統一約定。在市級總規中應結合當地全域山水人文格局對濱水地區、山麓地區等城市特色景觀地區提出有針對性的管控要求。
對重點管控地區的空間形態管控，指南主要以指標類、要素類兩類進行管控。指南中對“明確空間形態重點管控地區”，提出高度、風貌和天際線等空間形態控制要求，提出開發強度分區和容積率、密度等控制指標，明確有景觀價值的制高點、山水軸線和視線通廊等。此外，對重點管控地區明確嚴格控制新建超高層建筑的約束性底線。
對鄉村地區則依據分類提出特色保護和風貌的管控，并首次對鄉村地區提出高度控制的形態管控要求。在市級總規中應研究鄉村地區的分類，結合當地特色，以“營造體現地域特色的田園風光”為目標，發揮田野的生態、景觀和空間間隔作用，對鄉村地區分類提出特色保護、風貌塑造和高度控制等形態管控要求。
表格1 四類分區發展目標及管控方式對比
04突出全過程
落實市級總規指導約束
強化各類規劃銜接和編督管銜接
國土空間規劃按層級和內容分為“五級三類”。其中，國家級規劃側重戰略性，省級規劃側重協調性，市縣級和鄉鎮級規劃側重實施性。“三類”規劃類型中的總體規劃強調的是規劃的綜合性。指南中明確市級總規落實和深化上位規劃要求，同時為編制下位國土空間總規、詳規和專項等各類開發保護建設活動、實施國土空間用途管制提供基本依據。因此，在市級總規中既強調規劃的綜合性又兼顧實施性的需求，運用城市設計的方法，落實市級總規指導約束，強化各類規劃銜接和編督管銜接，保障規劃有效實施。
根據指南，解讀城市設計在“三類”規劃層次中的規劃重點，在總規層面運用城市設計手段，改進規劃方法，協調各類空間資源、統籌整體空間關系；研判地方特色資源，因地制宜地彰顯特色空間；加強空間秩序引導，形成城鄉不同地區的分類設計指引，優化開發保護的約束性條件和管控邊界，為市級總規的發展目標、空間結構、底線約束等內容提供技術支撐和優化建議。在總規層面結合規劃編制單元，加強對詳細規劃的指引和傳導。在詳細規劃層面應落實市級總規對國土空間的安排，研究用地布局、功能組織、開發強度等具體管控內容。例如，在指南中對“空間形態重點管控地區”提出用“容積率、密度、高度”等指標進行空間形態管控，建議在總規層面劃定管控分區和管控原則，結合詳細規劃深化空間形態研究，提煉管控要素和管控方法，為市級總規提供技術支撐和優化。相關專項規劃則應在市級總規的指導約束下編制，落實相關約束性指標。
表格2 “三類”規劃中的城市設計對比
05突出政策性，協調地方多方利益
發揮規劃空間治理作用
指南指出“市級總規是城市空間發展藍圖和戰略部署，是城市落實新發展理念，實施高效能空間治理，促進高質量發展和高品質生活的空間政策”，此次指南的城市設計跟以往城市設計不同的地方，在于融合了規劃的政策性。
市級總規是市域國土空間保護開發利用指導各類行動的總綱，多規合一、統一技術口徑，為城市高品質發展和高水平生活提供空間載體。從國土空間規劃改革的內涵上，從過去規劃體系的條塊分割，從各部門制定不同的部門規劃，到統一為完整的資源底線為保障的國家空間規劃體系。高品質空間載體是城市設計發展的目標，實施高效能空間治理，最終實現高品質空間載體的落地，也是城市設計從公共空間設計到公共政策，從公共政策走向公共管理的過程。
促進高質量發展和高品質生活的空間政策，使得城市設計成為協調多方利益訴求的平臺，包含市民對城市發展的訴求，也是廣泛凝聚社會智慧的“城市共識”。通過國土空間規劃的“一張藍圖”，堅持開門編規劃，將共謀、共建、共享、共治貫穿規劃工作全過程，城市設計體現了真正的城市共同體。
在具體工作方法上，此次指南指出“突出政策屬性，堅持問題導向、目標導向、結果導向相結合”，創新工作方法尤其是針對城市更新地區，基于建設現狀健全利益協調機制，針對性地制定規劃方案和實施政策措施，提高政府空間管控水平和治理能力，更好發揮規劃在空間治理能力現代化中的作用。
06結 語
堅持體現市級總規的公共政策屬性，將城市設計貫穿于國土空間規劃建設管理的全過程。在國土空間規劃中運用設計思維，對城市空間的功能組織、環境品質和藝術特色等進行設計與引導，同時，強化城市設計對規劃的支撐作用，通過政策推動，借助規劃傳導，針對性地制定規劃方案和實施政策措施，提高規劃編制和管理水平，更好發揮國土空間規劃在空間治理中的作用，為提升國土空間品質做規劃，為提升國土空間價值做規劃。
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