行業資訊
市政道路與PPP模式
1.研究背景
公益性項目是指不以營利為目的、服務社會公眾的、不走市場化方式的、主要通過政府投資建設的項目；其主要包括市政工程、交通運輸、基礎設施、社會保障、生態環保等。我國將公益類項目分為經營、準經營、非經營三類，市政道路是基本沒有收益來源的基建型非經營性公益項目。
近年來，隨著經濟的發展，人們生活水平的提高拉動了消費的增長。資料顯示，截止2016年底，全國機動車保有量達2.9億輛，其中汽車1.94億輛，機動車駕駛人3.6億人，汽車駕駛人更是超過了3.1億人；私家車總量達1.46億 輛，平均每百戶家庭擁有36輛。與2015年相比，私家車增加2208萬輛，增長15.08%。原來的市政道路早已不堪重負，城市交通擁堵現象已成常態，交通事故頻頻發生；這些現象已經給人們出行帶來極大的不便，嚴重影響了居民的生活質量；這也反映出我國市政建設的不足，亟待政府對道路基礎設施的進一步完善。
面對如此大的道路投資需求的同時，我國地方政府的財政狀況卻不容樂觀。以2016年全國一般公共預算收支情況為例，1-12月，全國公共預算收入159552億元，同比增長4.5%，全國一般公共預算支出187841億元，同比增長6.4%。此外，地方政府負債逐年增加，截止2016年末，我國中央政府和地方政府債務余額限額接近30萬億元，財政預算的赤字率升為3%，這已經達到了歐盟財政赤字率安全警戒線，這就意味著單純依靠政府對市政道路的投資已經不可行，需要尋求新的投融資模式。
2.市政道路建設方式
市政道路又稱為城市道路,國務院頒布的《城市道路管理條例》第2條規定:“城市道路是指城市供車輛、行人通行的,具備一定技術條件的道路、橋梁及其附屬設施。”我國市政道路建設方式主要包括以下兩種。
（1）政府主導的模式
由于城市市政道路的公共產品屬性,決定了政府需要承擔建設市政道路工程的責任,從城市市政道路工程的項目決策、實施、運營和維護進行全過程的管控。
（2）PPP模式
財政部、國家發改委等4部門于2012年12月聯合發布的《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》(財預[2012]463號)明確規定:“除法律和國務院另有規定外,地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購(BT)責任等方式舉借政府性債務”。該文件的發布,叫停了地方政府采用BT模式進行市政基礎設施建設的步伐。隨著國務院、財政部和發改委等部門的大力推介,PPP模式正逐漸成為主流。
3.我國以PPP模式建設市政道路的現狀
由于市政道路是市政工程中的一個行業分類，在具體項目行業分類時，市政道路并非獨立存在的，而是包含在其他市政工程項目中。例如四川省成都市天府新區核心區綜合管廊及市政道路工程項目，項目內涉及了市政道路的規劃建設，然而此項目被劃分在了市政工程行業的管網類。所以，本文將涉及市政道路建設的其他行業屬性歸為“道路建設”，一并納入市政道路考慮范疇。下表1為截止今年10月，全國市政道路PPP項目建設情況統計。
表1：全國24個省、自治區、直轄市市政道路PPP項目統計
數據來源：財政部政府和社會資本合作中心網
由上表可知：截止10月，全國市政道路類的PPP項目總數426個，其中項目識別階段有170個，占比達到40%，這說明我國市政道路類PPP項目還處于起步階段，今后還有較大的發展空間。分區域來看，項目識別階段主要集中于貴州、四川等西部地區；內蒙古是全國項目準備階段數量最多的達到19個，占比為32%；采購階段項目數為96個，華北地區的山西、河北是此階段項目數最多的，分別為12、9個；執行階段項目數最多是山東、四川、內蒙古。
4.市政道路PPP項目的主要模式及特點
（1）市政道路PPP項目的主要模式??
市政道路項目屬于典型的無收益、特許經營的非經營性PPP項目。對于此類項目，本文結合發改委、財政部等部門的相關文件以及國際通用做法，總結出適合于市政道路項目的PPP模式，可以參考以下方式加以運作：
BOT模式
采用BOT模式進建設的PPP項目運作流程如下。首先政府通過招標等方式選擇對基礎設施項目負責建設和融資的私營部門，在雙方達成約定之后進入項目建設階段。公私雙方依據合同協議的約定，建成后的基礎設施作為資產直接歸政府所有，而私營部門則獲得該項目的特許經營權，在一定時期內負責項目的運營和維護并用從中獲取的收益彌補初始投資成本。我國一些BOT項目與之類似，如上海大連路BOT項目、本文案例介紹的赤峰市中環路快速化改造工程PPP項目等。??
DBFO模式
最早提出DBFO概念的是PPP的發源地英國，其最核心的內涵就是私營部門從項目初始設計階段到建設、融資、運營階段始終參與其中，從而最大化的獲取項目所帶來的收益。雖說該模式最早應用于收費性公路建設項目，但如今也常被一些發達國家用于非經營項目的建設。比如，安慶外環北路PPP項目，就是采用此模式進行建設的。??
以上兩種模式是基于我國相關法律法規和國外成功項目經驗而提出的，可用于市政道路PPP項目的建設。對于市政道路項目，由于市政道路屬于公益類非經營性項目，其建設的主要目的是滿足人們對市政交通基礎設施的需求，發揮其應有的社會效益。因此，如何在控制項目成本確保參與投資的私營部門獲得盡可能多的收益的同時，確保項目的服務質量，提高項目完工效率是市政道路PPP項目中的關鍵所在。
（２）市政道路項目PPP模式的特點
明確市政道路項目PPP模式自身的特點，可以使后續識別此類項目PPP模式的成功因素更有針對性。結合PPP模式的相關理論，歸納市政道路ＰＰＰ項目的主要特點如下：??
市政道路PPP項目自身經濟效益不足，對民營資本缺乏吸引力。其最大的特點在于項目公司的收益大部分來自于政府付費。由于其沒有經營收益，私營部門只能通過政府扶持所轉化的效益彌補項目自身收益的不足，有時候還能借助政府的其他扶持措施，來達到收益的最大化。在此種情況下，為了吸引更多的社會資本的加入，提高其參與項目建設、運營的信心，政府的通常做法是給予社會資本方一些優惠政策、承諾，比如稅收的優惠、其他項目的捆綁開發權等，在一定的程度上保證了社會資本方的投資回報。??
政府與社會資本方二者之間是一種合作的伙伴關系，雙方的合作理念是“雙贏”或“多贏”。但是，市政道路是屬于非經營性的基礎設施項目，參與方也許不能實現其中某一方的最大利益（政府方的利益是公益性的實現、社會資本方最大的利益則是經濟利益），但項目的總體效益或綜合效益卻是最優的，這也更符合公益性基礎設施項目建設的目的。??
在ＰＰＰ模式下，政府也是必須參與項目中的。只有與社會資本方（私營部門）共同對項目的整個周期運行負責，項目的風險分擔才會更加合理。這在一定的程度上避免了傳統融資模式在項目風險分擔上存在的缺陷，也減輕了社會資方在項目上存在的風險壓力。
公益性項目是指不以營利為目的、服務社會公眾的、不走市場化方式的、主要通過政府投資建設的項目；其主要包括市政工程、交通運輸、基礎設施、社會保障、生態環保等。我國將公益類項目分為經營、準經營、非經營三類，市政道路是基本沒有收益來源的基建型非經營性公益項目。
近年來，隨著經濟的發展，人們生活水平的提高拉動了消費的增長。資料顯示，截止2016年底，全國機動車保有量達2.9億輛，其中汽車1.94億輛，機動車駕駛人3.6億人，汽車駕駛人更是超過了3.1億人；私家車總量達1.46億 輛，平均每百戶家庭擁有36輛。與2015年相比，私家車增加2208萬輛，增長15.08%。原來的市政道路早已不堪重負，城市交通擁堵現象已成常態，交通事故頻頻發生；這些現象已經給人們出行帶來極大的不便，嚴重影響了居民的生活質量；這也反映出我國市政建設的不足，亟待政府對道路基礎設施的進一步完善。
面對如此大的道路投資需求的同時，我國地方政府的財政狀況卻不容樂觀。以2016年全國一般公共預算收支情況為例，1-12月，全國公共預算收入159552億元，同比增長4.5%，全國一般公共預算支出187841億元，同比增長6.4%。此外，地方政府負債逐年增加，截止2016年末，我國中央政府和地方政府債務余額限額接近30萬億元，財政預算的赤字率升為3%，這已經達到了歐盟財政赤字率安全警戒線，這就意味著單純依靠政府對市政道路的投資已經不可行，需要尋求新的投融資模式。
2.市政道路建設方式
市政道路又稱為城市道路,國務院頒布的《城市道路管理條例》第2條規定:“城市道路是指城市供車輛、行人通行的,具備一定技術條件的道路、橋梁及其附屬設施。”我國市政道路建設方式主要包括以下兩種。
（1）政府主導的模式
由于城市市政道路的公共產品屬性,決定了政府需要承擔建設市政道路工程的責任,從城市市政道路工程的項目決策、實施、運營和維護進行全過程的管控。
（2）PPP模式
財政部、國家發改委等4部門于2012年12月聯合發布的《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》(財預[2012]463號)明確規定:“除法律和國務院另有規定外,地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購(BT)責任等方式舉借政府性債務”。該文件的發布,叫停了地方政府采用BT模式進行市政基礎設施建設的步伐。隨著國務院、財政部和發改委等部門的大力推介,PPP模式正逐漸成為主流。
3.我國以PPP模式建設市政道路的現狀
由于市政道路是市政工程中的一個行業分類，在具體項目行業分類時，市政道路并非獨立存在的，而是包含在其他市政工程項目中。例如四川省成都市天府新區核心區綜合管廊及市政道路工程項目，項目內涉及了市政道路的規劃建設，然而此項目被劃分在了市政工程行業的管網類。所以，本文將涉及市政道路建設的其他行業屬性歸為“道路建設”，一并納入市政道路考慮范疇。下表1為截止今年10月，全國市政道路PPP項目建設情況統計。
表1：全國24個省、自治區、直轄市市政道路PPP項目統計
| 省市 | 行業 | 識別階段 | 準備階段 | 采購階段 | 執行階段 | 合計 |
| 河北 | 市政道路 | 3 | 1 | 8 | 1 | 13 |
| 道路建設 | 2 | 1 | 3 | 6 | ||
| 山西 | 市政道路 | 3 | 10 | 2 | 15 | |
| 道路建設 | 2 | 2 | ||||
| 內蒙古 | 市政道路 | 13 | 15 | 2 | 5 | 35 |
| 道路建設 | 1 | 4 | 2 | 5 | 12 | |
| 遼寧 | 市政道路 | 4 | 2 | 6 | ||
| 吉林 | 市政道路 | 1 | 2 | 3 | 6 | |
| 道路建設 | 1 | 1 | ||||
| 黑龍江 | 市政道路 | 2 | 1 | 3 | ||
| 上海 | 市政道路 | 1 | 1 | |||
| 江蘇 | 市政道路 | 4 | 1 | 2 | 7 | |
| 浙江 | 市政道路 | 1 | 4 | 4 | 9 | |
| 道路建設 | 2 | 2 | ||||
| 安徽 | 市政道路 | 2 | 8 | 10 | ||
| 道路建設 | 2 | 2 | ||||
| 江西 | 市政道路 | 3 | 3 | 3 | 9 | |
| 道路建設 | 1 | 1 | ||||
| 山東 | 市政道路 | 7 | 3 | 7 | 12 | 29 |
| 道路建設 | 1 | 1 | ||||
| 河南 | 市政道路 | 24 | 5 | 5 | 3 | 37 |
| 道路建設 | 1 | 1 | 1 | 3 | ||
| 湖北 | 市政道路 | 2 | 2 | 1 | 5 | |
| 道路建設 | 1 | 1 | 2 | |||
| 湖南 | 市政道路 | 1 | 1 | 4 | 2 | 8 |
| 道路建設 | 1 | 1 | 2 | |||
| 廣東 | 市政道路 | 8 | 8 | |||
| 廣西 | 市政道路 | 2 | 2 | 1 | 1 | 6 |
| 海南 | 市政道路 | 1 | 1 | 6 | 8 | |
| 道路建設 | 1 | 1 | ||||
| 四川 | 市政道路 | 25 | 3 | 7 | 7 | 42 |
| 道路建設 | 5 | 2 | 2 | 4 | 13 | |
| 貴州 | 市政道路 | 42 | 5 | 7 | 1 | 55 |
| 道路建設 | 2 | 1 | 3 | |||
| 云南 | 市政道路 | 2 | 1 | 3 | 6 | |
| 道路建設 | 1 | 1 | 4 | 1 | 7 | |
| 陜西 | 市政道路 | 3 | 3 | 7 | 13 | |
| 道路建設 | 1 | 1 | 2 | |||
| 甘肅 | 市政道路 | 3 | 2 | 5 | ||
| 道路建設 | 1 | 1 | ||||
| 寧夏 | 市政道路 | 3 | 2 | 5 | ||
| 新疆 | 市政道路 | 11 | 1 | 7 | 3 | 22 |
| 道路建設 | 2 | 2 | ||||
| 合計 | 170 | 59 | 96 | 101 | 426 | |
數據來源：財政部政府和社會資本合作中心網
由上表可知：截止10月，全國市政道路類的PPP項目總數426個，其中項目識別階段有170個，占比達到40%，這說明我國市政道路類PPP項目還處于起步階段，今后還有較大的發展空間。分區域來看，項目識別階段主要集中于貴州、四川等西部地區；內蒙古是全國項目準備階段數量最多的達到19個，占比為32%；采購階段項目數為96個，華北地區的山西、河北是此階段項目數最多的，分別為12、9個；執行階段項目數最多是山東、四川、內蒙古。
4.市政道路PPP項目的主要模式及特點
（1）市政道路PPP項目的主要模式??
市政道路項目屬于典型的無收益、特許經營的非經營性PPP項目。對于此類項目，本文結合發改委、財政部等部門的相關文件以及國際通用做法，總結出適合于市政道路項目的PPP模式，可以參考以下方式加以運作：
BOT模式
采用BOT模式進建設的PPP項目運作流程如下。首先政府通過招標等方式選擇對基礎設施項目負責建設和融資的私營部門，在雙方達成約定之后進入項目建設階段。公私雙方依據合同協議的約定，建成后的基礎設施作為資產直接歸政府所有，而私營部門則獲得該項目的特許經營權，在一定時期內負責項目的運營和維護并用從中獲取的收益彌補初始投資成本。我國一些BOT項目與之類似，如上海大連路BOT項目、本文案例介紹的赤峰市中環路快速化改造工程PPP項目等。??
DBFO模式
最早提出DBFO概念的是PPP的發源地英國，其最核心的內涵就是私營部門從項目初始設計階段到建設、融資、運營階段始終參與其中，從而最大化的獲取項目所帶來的收益。雖說該模式最早應用于收費性公路建設項目，但如今也常被一些發達國家用于非經營項目的建設。比如，安慶外環北路PPP項目，就是采用此模式進行建設的。??
以上兩種模式是基于我國相關法律法規和國外成功項目經驗而提出的，可用于市政道路PPP項目的建設。對于市政道路項目，由于市政道路屬于公益類非經營性項目，其建設的主要目的是滿足人們對市政交通基礎設施的需求，發揮其應有的社會效益。因此，如何在控制項目成本確保參與投資的私營部門獲得盡可能多的收益的同時，確保項目的服務質量，提高項目完工效率是市政道路PPP項目中的關鍵所在。
（２）市政道路項目PPP模式的特點
明確市政道路項目PPP模式自身的特點，可以使后續識別此類項目PPP模式的成功因素更有針對性。結合PPP模式的相關理論，歸納市政道路ＰＰＰ項目的主要特點如下：??
市政道路PPP項目自身經濟效益不足，對民營資本缺乏吸引力。其最大的特點在于項目公司的收益大部分來自于政府付費。由于其沒有經營收益，私營部門只能通過政府扶持所轉化的效益彌補項目自身收益的不足，有時候還能借助政府的其他扶持措施，來達到收益的最大化。在此種情況下，為了吸引更多的社會資本的加入，提高其參與項目建設、運營的信心，政府的通常做法是給予社會資本方一些優惠政策、承諾，比如稅收的優惠、其他項目的捆綁開發權等，在一定的程度上保證了社會資本方的投資回報。??
政府與社會資本方二者之間是一種合作的伙伴關系，雙方的合作理念是“雙贏”或“多贏”。但是，市政道路是屬于非經營性的基礎設施項目，參與方也許不能實現其中某一方的最大利益（政府方的利益是公益性的實現、社會資本方最大的利益則是經濟利益），但項目的總體效益或綜合效益卻是最優的，這也更符合公益性基礎設施項目建設的目的。??
在ＰＰＰ模式下，政府也是必須參與項目中的。只有與社會資本方（私營部門）共同對項目的整個周期運行負責，項目的風險分擔才會更加合理。這在一定的程度上避免了傳統融資模式在項目風險分擔上存在的缺陷，也減輕了社會資方在項目上存在的風險壓力。
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